06.01.202427.05.2017

У дивовижній країні сталося безліч радикальних перетворень: змінювався життєвий уклад народу, відбудовувався флот, озброювалася армія, але його реформи стосувалися державного управління. Саме йому належить ініціатива заснування найвищого адміністративного органу, який отримав назву Урядовий сенат.

Історія заснування

При всьому абсолютизмі влади, яка була властива тому періоду, імператор прийняв рішення про передачу частини своїх повноважень до рук обраних та наближених людей. Спочатку ця практика мала непостійний характер, і засідання проходили лише під час частих відлучок імператора.

Офіційним указом Петра Великого Урядовий сенат було засновано 1711 року. Виник він не на порожньому місці, попередником була історично вже давно зжила себе боярська дума. Нова і смілива держава вимагала порядку в законотворчій та управлінській структурі, «правди та правого суду між народом та у справах державних». Ці обов'язки і поклав імператор новий орган влади.

Питання про іноземне запозичення

Багато істориків пов'язують створення Урядового сенату (дата події - 19 лютого 1711 року) із практикою імператора переймати все західне. Однак, крім іноземного слова, у новому органі влади не було нічого чужого, весь його лад і функції виходили лише з російської дійсності. Це було відразу видно із системи підпорядкування: якщо, наприклад, у Швеції сенат міг диктувати монарху свою думку і волю, то за Петра таке становище було просто неможливо.

Імператор взяв за основу лише ідею європейських держав про включення до системи правління спеціальних установ та розподілу обов'язків між різними структурами. Центральний орган влади тепер керувався не древнім правом чи звичаями предків, а загальним всім законом. Урядовий сенат при Петра 1 являв собою установу, що ще формується, основною метою якого було об'єднання областей під управлінням одного центру. Імператор сам відав і керував усією діяльністю свого дітища, навіть перебуваючи у від'їздах.

Роль Урядового сенату до 1741 року

Після смерті Петра центральний орган влади проіснував у первісному вигляді менше одного року. У 1727 році імператриця Катерина I видала указ про заснування над ним спеціального нагляду, яким стала Таємна Верховна Рада. А сам Урядовий сенат у Росії було перейменовано на Високий.

Причину створення наглядового органу історики пов'язують із особистими якостями приймачів Петра, які не вміли, як він, керувати залізною рукою. Практично сенат втратив своє первісне значення, до його обов'язків тепер входили судові розгляди та дрібна урядова робота. Усе це відбувалося під пильним поглядом Верховної таємної ради, членами якого були А. Д. Меньшиков та Ф. М. Апраксин.

Становище змінилося з приходом Анни Іоанівни, яка скасувала контролюючий орган, і вся влада знову зосередилася в руках імператриці та Урядового Сенату. Було проведено реформу, відомство розділилося на 5 департаментів, з'являється кабінет міністрів, за керівництво яким боролися Бірон, Остерман та Мініх.

Період з 1741 по 1917 рік

При Єлизаветі сенат, що урядує, знову отримав великі повноваження, аж до законодавчої діяльності і впливу на іноземну політику. Проте всі запровадження імператриці скасував Петро III. За Катерини II активно продовжувалося формування державного устрою Російської імперії. Велика володарка не особливо довіряла членам Сенату і намагалася вилучити з установи ті чи інші відомства і передавала їх під контроль довіреним людям, таким як князь Вяземський, Шувалов і Чернишов.

Остаточно сформувалося положення про вищому органі влади під час правління Олександра I. Відразу після царювання він всерйоз взявся за відновлення високої ролі Урядового сенату у державному управлінні. Підсумком його старань став указ від 8 вересня 1802 року, що став останнім законодавчим актом, що повністю роз'яснює права та обов'язки цієї організації. У такому вигляді установа проіснувала до 1917 року, коли було скасовано.

Влаштування Урядового сенату

Спочатку устрій центрального органу влади мав дуже просту структуру, укази Петра в основному стосувалися його обов'язків та порядку дій. Але зі зростанням значення сенату в житті країни поступово ускладнювалися його завдання, була потрібна чітка ієрархія управління. У загальному вигляді Урядовий сенат мав таку організацію:

Основну роботу здійснювали сенатори, їх призначав імператор з числа цивільних та військових чинів, лише члени касаційного департаменту мали мати досвід роботи не менше трьох років на посаді обер-прокурора.
Установа включала кілька департаментів (їх кількість постійно змінювалося), об'єднаних присутностей та загальних зборів.
У різних складах та видах існувала своя канцелярія, зазвичай вона складалася із секретного, наказного, губернського та розрядного столу.
Ще за Петра виділяється «розправна плата», що розглядає чолобитні і фіскальні доношення.
Сенатські контори, обов'язки яких входило здійснення управління колегіями з країни.

При кожному наступному імператорі пристрій урядуючого сенату постійно змінювалося, залежно від епохи скасовувалися або додавали нові відомства і структури, встановлювався інший порядок обрання та ведення діловодства.

Основні функції

За двохсотрічну історію центрального органу державної влади воно зазнало багатьох змін. Поступові перетворення призвели до того, що Урядовий сенат, функції якого були прописані в спеціальному імператорському указі, мав унікальні права, що включають як тлумачення законів, так і нагляд за діяльністю підконтрольних установ.

Одна з найважливіших його функцій - це можливість оприлюднити закони чи відмовляти у тому офіційному опублікуванні. Члени ради здійснювали контроль за нормативністю державних актів, виконував тлумачення законів, саме їхнє рішення було остаточним.
Урядовий сенат здійснював нагляд за правомірністю дій міністрів, міністерств, губернських начальств. При виявленні порушень, організація мала право вимагати пояснень і за необхідності покарати.
Він провадив спостереження за виборами до земських зборів, Державної думи, міських дум, купецьких, міщанських, ремісничих установ, розглядав скарги дворян.
Сенат мав право у разі виявлення грубих помилок у службі губернських керівників, виносити їм зауваження та видавати відповідні укази.
Касаційний департамент урядуючого сенату здійснював керівництво судовою системою в Росії, рішення, які вони виносили, вже не піддавалися оскарженню.

Унікальність повноважень урядового органу полягала ще й у тому, що члени ради мали право порушувати кримінальне переслідування найвищих адміністративних осіб, повітових представників дворянства та інших чиновників.

Особливості призначення сенаторів

За Петра I члени ради, крім служби у цій центральній організації, здійснювали й інші державні доручення. Тому в джерелах на той час часто можна зустріти згадку про проходження засідання над повному складі. Хтось був призначений послом до Європи, хтось вирушав за спеціальними дорученнями до повітових міст Імперії, так і виходило, що всі обов'язки виконували 5-6 осіб.

Основну функцію управління несли у собі сенатори у департаментах, причому спочатку у складі був помічено видатних людей свого часу, тих, хто здатний керувати сильною рукою. Справа в тому, що, згідно з існуючою диференціацією державних чинів, на посаду в раді призначалися особи, які мають III і IV ранг, і служба в уряді для них була верхом кар'єри. Таким чином, громадське становище членів, які входили до урядового сенату, абсолютно не відповідало його високому статусу.

Призначення здійснювалося іменними указами, сенатори присягалися, встановлену ще за Петра I.

Державні особи, які перебувають при органі центральної влади

Ще за підставі Урядового сенату встановився порядок, яким від кожної губернії призначалися два комісара для «попиту й ухвалення указів». Саме вони мають бути посередниками між регіональною владою та сенатом. До їхніх обов'язків входило не лише видання указів, а й здійснення контролю за виконанням. Згодом ці функції перейшли до колегій.

Інститут фіскалів був заснований ще в 1711 році, вони були органом нагляду за діями судів, чиновників усіх категорій та інших державних осіб. У їхніх руках була зосереджена дуже велика влада, по суті через один донос будь-якої людини могли звинуватити в злочині. У підпорядкуванні обер-фискала перебували кілька наближених помічників, і навіть служиві люди у кожної губернії і навіть місті.

Ще Петро хотів встановити над Урядовим сенатом контроль, але проблема полягала у пошуку такої людини, яка б здійснювати нагляд за вищим органом. Згодом тут утвердилася посада генерал-прокурора. А також слід згадати про ретмейстера та його контору, саме вони приймали чолобитні з усієї країни та стежили за термінами та якістю їх виконання.

Коло відомств

Установа Урядового сенату далеко ще не відразу вирішило всі проблеми управління державою. Перелік підконтрольних відомств формувався поступово, перший указ зобов'язував установу здійснювати такі функції:

стежити за судом та перевіряти правомірність їх рішень;
контролювати витрати у державі;
стежити за збиранням дворян та грамотних молодих бояр в офіцери, розшук ухиляються;
огляд товарів;
вести торг із Китаєм та Персією;
контроль за вимороченими селами.

Установу можна було назвати центральним судовим, військовим та фінансовим відомством, яке здійснювало нагляд над деякими областями державного управління.

Порядок діловодства

Ще Петро відзначав непробачну повільність роботи всієї системи створеного ним органу. Установа вимагала чіткого порядку дій, так поступово організовувався інститут діловодства в сенаті. У XVIII були вже введені в ужиток поняття протокол і звітний журнал, але лише статутами Олександра II остаточно встановлено порядок ведення справ у департаментах.

Прохання, скарга чи інші документи надходять до канцелярії, співробітники збирали необхідні відомості, довідки та готували записку з коротким викладом суті прохання із зазначенням законних підстав.
У усній формі доповідь вимовляється перед членами тієї чи іншої департаменту.
Проводиться голосування, а рішення, за деяким винятком, мало прийматися одноголосно.
Ухвалена резолюція заноситься канцелярією до журналу і за підсумками зборів складається остаточне визначення.

Перед тим, як справі потрапити на розгляд до департаментів, усі папери прочитувалися та контролювалися обер-прокурором, який мав право вносити зміни або впливати на перебіг голосування.

Законотворча діяльність

Урядовий сенат ніколи не був до кінця відомством, що розробляє та виносить державні укази. Тільки за Петра та Єлизавети членам ради було надано повну свободу дій. За двісті років існування оформилася його основна функція – регулювання та контроль адміністративного управління.

У поодиноких випадках центральний орган влади міг винести на розгляд імператора та міністрів проект закону, щоправда, цим правом члени ради користувалися рідко, оскільки відомство не мало достатньо коштів та можливостей для ведення законотворчої діяльності. Так, укази урядуючого сенату, що стосуються термінів служби офіцерів із дворян, було розкритиковано та відхилено Олександром I.

Скасування

З початку XIX століття і до 1917 року роль Сенату в державному управлінні була такою ж, як і за Олександра I. Нерозв'язаною залишалася проблема зносини з вищою владою в особі імператора, все спілкування відбувалося через обер-прокурора, і початкового свого великого значення як за Петра І це відомство так і не змогло досягти. Після Жовтневої революції рада була розпущена, щоправда, тимчасові присутності поновлювалися під час Громадянської війни в Омську та Ялті.

Заснування Урядового сенату започаткувало чіткої організації управління нашій країні, досвід роботи департаментів у Російській імперії було враховано для формування сучасної політичної системи.

У період Петра Великого у Росії народився Урядовий сенат. Протягом наступних двох століть цей державний орган влади багато разів переформатувався згідно з волею чергового монарха.

Поява Сенату

Урядовий сенат створювався Петром I як «подушка безпеки» у разі від'їзду государя зі столиці. Цар був відомий своїм діяльним характером - він постійно був у роз'їздах, через що державна машина за його відсутності могла простоювати місяцями. То були наочні витрати абсолютизму. Петро справді був єдиним втіленням державної влади на теренах імперії.

До початкового Урядового сенату (1711 р.) увійшли найближчі соратники і помічники царя, які мали його багаторічною довірою. Серед них Петро Голіцин, Михайло Долгоруков, Григорій Волконський та інші високопосадовці.

Створення Урядового сенату при Петра 1 відбулося епоху, як у Росії ще існувало чіткого поділу влади (судової, виконавчої і законодавчої). Тому коло повноважень цього органу постійно змінювалося залежно від ситуації та доцільності.

У своїй першій вказівці Петро оголосив сенаторам, що їм варто звертати особливу увагу на стан скарбниці, торгівлі та суду. Важливо те, що цей заклад ніколи не був опозиційним цареві. У цьому російський Сенат був повною протилежністю однойменного органу сусідній Польщі чи Швеції. Там такий заклад представляв інтереси аристократії, яка могла виступати проти політики свого монарха.

Взаємодія з провінціями

Із самого початку свого існування Урядовий сенат багато працював із регіонами. Величезна Росія завжди потребувала ефективної системи взаємодії провінцій та столиці. За наступників Петра існувала складна мережа наказів. У зв'язку з великомасштабними реформами у всіх сферах життя країни вони перестали бути ефективними.

Саме Петро створив губернії. Кожен такий адміністративний суб'єкт отримав два комісари. Ці чиновники працювали безпосередньо з Сенатом і висловлювали у Петербурзі інтереси провінції. З допомогою вищеописаної реформи імператор розширив рамки самоврядування губерніях.

Фіскали та прокурори

Звичайно, створення Урядового сенату не могло обійтися без створення нових посад, пов'язаних з його роботою. Разом із новим органом з'явилися фіскали. Ці чиновники були царськими наглядачами. Вони контролювали роботу установ і стежили, щоб усі вказівки монарха виконували точно до останньої ремарки.

Існування фіскалів призводило до зловживань. Людина, яка мала таку владу, могла використовувати своє становище з корисливою метою. Спочатку навіть не існувало регламентованого покарання за хибне донесення. У зв'язку з неоднозначною службою фіскалів у російській це слово набуло друге негативне лексичне значення донощика і ябеды.

Проте створення цієї посади було необхідним заходом. Обер-фіскал (головний фіскал) міг вимагати пояснень будь-якого чиновника в Сенаті. Завдяки такому стану речей кожен вельможа, незалежно від висоти свого становища, знав, що його власні зловживання владою можуть занапастити його. Фіскали існували у Петербурзі, а й у губерніях (провінціал-фіскали).

Дуже швидко створення Урядового сенату показало, що цей державний орган не може ефективно працювати через внутрішні чвари між сенаторами. Часто вони не могли дійти спільної думки, переходили у своїх суперечках на особистості тощо. буд. Це заважало роботі всього апарату. Тоді Петро в 1722 заснував посаду генерал-прокурора, що став головною особою в Сенаті. Він був «містком» між государем та столичною установою.

В епоху палацових переворотів

Після смерті самодержця функції Урядового Сенату вперше були серйозно урізані. Сталося це через те, що був заснований в якому засідали аристократи-фаворити, і Він став альтернативою Сенату і поступово переймав у нього повноваження.

Після свого сходження на престол відновила старий порядок. Сенат знову став головною судовою установою імперії, йому підкорялися військова та морська колегії.

Реформи Катерини II

Отже, які функції здійснював Урядовий Сенат, ми розібралися. Слід зауважити, що таке становище де не подобалося Катерині II. Нова імператриця вирішила провести реформу. Установа була поділена на шість департаментів, кожен із яких відповідав за конкретну сферу життєдіяльності держави. Цей захід допоміг точніше окреслити повноваження Сенату.

Перший департамент займався внутрішніми політичними справами, другий – судовими. Третій – губерніями, що мали особливий статус (Естляндія, Ліфляндія, а також Малоросія), четвертий – військовими та морськими питаннями. Ці установи перебували у Санкт-Петербурзі. Два московські департаменти, що залишилися, відали судом і адміністративними справами. Ось якими функціями був наділений Урядовий сенат за Катерини Другої.

Також імператриця значно посилила вплив генерал-прокурора працювати всіх департаментів. Під час цієї посади втратила колишню важливість. Катерина воліла тримати все під контролем і таким чином відновила петровські порядки самодержавства.

Під час недовгого правління її сина Павла Сенат знову втратив більшу частину своїх прав. Новий імператор був вкрай підозрілим. Він не довіряв вельможам, які мали хоч якийсь вплив і намагалися вносити свій внесок у справу прийняття державних рішень.

У XIX столітті

Таким, яким він був наприкінці свого існування (напередодні революції), Урядовий сенат було створено під час правління Олександра I. Саме тоді політична система імперії стабілізувалася. Припинилися, а спадкування царського титулу перестало бути лотереєю.

Олександр був, напевно, найдемократичнішим російським імператором. Він отримав у свої руки державу, яка працювала за застарілими механізмами, які потрібно було терміново змінювати. Новий цар розумів, що створення Урядового сенату (рік 1711-й) було продиктовано благими цілями, але вважав, що з років цей орган втратив свою значущість і перетворився на жалюгідну імітацію себе.

Відразу після своєї появи на троні Олександр I в 1801 році видав указ, в якому пропонував чиновникам, які працювали в цій установі, дати йому на розгляд свої проекти щодо реформи, що наближається. Кілька місяців тривала активна робота з обговорення переформатування Сенату. У дискусії брали участь члени Негласного комітету – молоді аристократи, друзі та соратники Олександра у його ліберальних починаннях.

Хід роботи

Сенатори призначалися на посаду особисто імператором. Ними могли стати лише чиновники перших трьох класів (згідно з Табелем про ранги). Теоретично сенатор міг поєднувати свою основну посаду з якоюсь іншою. Наприклад, ця поправка часто використовувалася у випадку з військовими.

Безпосередні рішення щодо того чи іншого питання приймалися у стінах певного департаменту. У той же час періодично скликалися загальні збори, де були присутні всі члени Сенату. Указ, прийнятий у державному органі, міг скасувати лише імператор.

Функції

Згадаймо, в якому році було створено Урядовий сенат. Правильно, в 1711 р., і відтоді цей інститут влади регулярно брав участь у законодавстві. У ході своїх реформ Олександр I створив для цієї мети спеціальну установу – Державну раду. Однак Сенат, як і раніше, міг розробляти чернетки законів і пропонувати їх на вищий розгляд через міністра юстиції, який з XIX століття також поєднував стару посаду генерал-прокурора з новою.

Тоді ж на місці колегій було створено міністерства. Спочатку існувала деяка плутанина у відносинах між новими виконавчими органами та Сенатом. Повноваження всіх відомств нарешті були визначені до кінця правління Олександра I.

Однією з найважливіших функцій Сенату стала його робота зі скарбницею. Саме департаменти звіряли бюджет, а також повідомляли верховній владі про недоїмки та нестачу грошей. Крім того, Сенат був поставлений над міністерствами у вирішенні міжвідомчих суперечок про майно. Цей державний орган регулював внутрішню торгівлю, призначав суддів. Сенатори вели гербовник імперії (для цього навіть було створено спеціальний департамент).

Значимість Сенату та його скасування

Петро потребував державної установи, яка могла б підмінити його на час відсутності в столиці. У цьому вся імператору допомогло створення Урядового сенату. Дата появи посади генерал-прокурора (1722) також вважається днем народження Прокуратури в сучасній Росії.

Однак згодом функції Сенату змінилися. Виконавча влада чиновників була невелика, але вони залишалися важливим прошарком між численними колегіями (а пізніше міністерствами).

Помітну важливість Сенат мав у судових справах. Сюди стікалися апеляції з усієї країни. У Сенат писали незадоволені губернські прокурори, і навіть губернатори. Цей порядок був встановлений після Олександра ІІ у 1860-ті роки.

Коли в Росії до влади прийшли більшовики, вони одним із перших своїх законів заборонили діяльність Сенату. Це був декрет про суд №1, ухвалений 5 грудня 1917 року.

5 березня 2011 року виповнюється 300 років від дня заснування Сенату – вищого органу державної влади та законодавства Російської імперії.

5 березня (22 лютого ст.ст.) 1711 р. за указом Петра I був заснований Урядовий Сенат - вищий орган державної влади та законодавства, підпорядкований імператору.

Необхідність створення такого органу влади була зумовлена тим, що Петро часто відлучався з країни і тому не міг повною мірою займатися поточними справами управління. На час своєї відсутності він доручав ведення справ кільком довіреним особам. 5 березня (22 лютого) 1711 р. ці повноваження було покладено на Урядовий Сенат. Спочатку він складався з 9 членів та обер-секретаря і діяв виключно за дорученням царя і звітував лише перед ним.

Після того, як була прийнята Табель про ранги (закон про порядок державної служби в Російській імперії, що регулює співвідношення чинів за старшинством і послідовність провадження в чини), члени Сенату призначалися царем з числа цивільних та військових чиновників перших трьох класів.

У роки існування Сенат займався державними доходами і витратами, відав явкою дворян на службу, був органом нагляду за бюрократичним апаратом. Незабаром у центрі та на місцях були введені посади фіскалів, які доносили про всі порушення законів, хабарництво, казнокрадство та інші подібні дії. Після створення колегій (центральних органів галузевого управління) до Сенату увійшли всі глави колегій, однак такий порядок проіснував недовго, і згодом глави колегій до Сенату не входили. Сенат здійснював нагляд за колегіями, крім іноземної. Було введено посаду генерал-прокурора, який контролював усю роботу Сенату, його апарату, канцелярії, ухвалення та виконання всіх його вироків, їх опротестування чи зупинення. Генерал-прокурор і обер-прокурор Сенату підкорялися лише государю. Основною функцією прокурорського контролю була турбота про дотримання правопорядку.

З 1711 по 1714 р. місцем перебування Сенату була Москва, але іноді на якийсь час, в цілому складі або в особі декількох сенаторів, він переїжджав до Петербурга, який з 1714 став постійним його місцеперебуванням. До Москви з того часу Сенат переїжджав лише тимчасово, у разі поїздок туди Петра на тривалий час. У Москві залишилася частина сенатської канцелярії.

У квітні 1714 р. було видано заборону приносити цареві скарги на несправедливі рішення Сенату, що було для Росії нововведенням. На той час государю можна було скаржитися на кожну установу. Заборона ця була повторена в указі 22 грудня 1718 р., причому за принесення скарги на Сенат було встановлено смертну кару.

Після смерті Петра I становище Сенату, його роль та функції у системі державного управління поступово змінювалися. Створювалися інші вищі державні органи, яких переходили функції Сенату. За Катерини II Сенат був усунений від основних, що мають політичне значення законодавчих функцій. Формально Сенат був вищою судовою інстанцією, проте великий вплив на його діяльність надавали рішення генерального прокурора та припущення скарг на нього (попри формальну заборону). Катерина II воліла покладати функції Сенату на своїх довірених осіб.

У 1802 р. Олександр I видав указ про права та обов'язки Сенату, який, однак, майже не вплинув на реальний стан справ. Сенат мав формальне право розробляти законопроекти і згодом представляти їх імператору, проте він цим правом на практиці не користувався. Після заснування цього ж року міністерств за Сенатом залишилися функції вищого судового органу та органу нагляду, оскільки основні управлінські функції залишилися за Комітетом міністрів (вищим органом виконавчої влади, що став вищим).

У 1872 р. у складі Сенату було створено "Особливу присутність для судження про державні злочини та протизаконні спільноти" - вищий політичний суд Росії.

На початку XX в. Сенат остаточно втратив своє значення вищого органу державного управління та перетворився на орган нагляду за законністю дій урядових осіб та установ та вищу касаційну інстанцію у судових справах. У 1906 р. було засновано Верховний кримінальний суд, який розглядав злочини переважно чиновників.

У 1917 р. було скасовано особливу присутність і Верховний кримінальний суд.

Декретом Радянської влади від 5 грудня (22 листопада) 1917 р. Сенат було скасовано.

Матеріал підготовлений на основі інформації відкритих джерел

Було засновано Урядовий Сенат - вищий орган державної влади та законодавства, підпорядкований імператору.

Постійні відлучки Петра I із країни заважали йому займатися поточними справами управління. На час своєї відсутності він доручав ведення справ кільком довіреним особам. 22лютого (5 березня) 1711 м. ці повноваження було покладено на нову установу, названу Урядовим Сенатом.

Сенат здійснював всю повноту влади у країні без государя та координував роботу інших державних установ.

До складу нової установи увійшли дев'ять осіб: граф Іван Олексійович Мусін-Пушкін, боярин Тихон Микитович Стрешнєв, князь Петро Олексійович Голіцин, князь Михайло Володимирович Долгорукий, князь Григорій Андрійович Племенников, князь Григорій Іванович Волконський, генерал-кригсцальмейстер Михайло Михайлович Самарін Василь Андрійович Апухтін та Назарій Петрович Мельницький. Обер-секретарем був призначений Анісім Щукін.

У перші роки існування Сенат дбав про державні доходи та витрати, відав явкою дворян на службу, був органом нагляду за розгалуженим бюрократичним апаратом. Через кілька днів після заснування Сенату 5 (16) березня 1711 р. у центрі та на місцях були введені посади фіскалів, які доносили про всі порушення законів, хабарництво, казнокрадство тощо, які завдають шкоди державі. Указом імператора від 28 березня 1714 «Про посаду фіскалів» ця служба отримала остаточне оформлення.

У 1718—1722 мм. до складу Сенату входили всі президенти колегій. Було введено посаду генерал-прокурора, який контролював усю роботу Сенату, його апарату, канцелярії, прийняття та виконання всіх його вироків, їх опротестування чи зупинення. Генерал-прокурор і обер-прокурор Сенату підпорядковувалися лише государю. Основною функцією прокурорського контролю була турбота про дотримання правопорядку. Першим генерал-прокурором було призначено Павла Івановича Ягужинського.

Після смерті Петра I становище Сенату, його роль та функції в системі державного управління поступово змінювалися. Сенат замість Урядового став іменуватися Високим. У 1741м. імператриця Єлизавета Петрівна видала Указ «Про відновлення влади Сенату у правлінні внутрішніх справ», але реальне значення Сенату у справах внутрішнього управління було невелико.

Перебудова системи вищих та центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги

Петровські державні перетворення супроводжувалися докорінними змінами у сфері вищого управління державою. На тлі процесу формування абсолютної монархії відбувається остаточне падіння значення Боярської думи. На рубежі XVIII ст. вона припиняє своє існування як постійна установа та замінюється спочатку створеною при ній у 1699 р. Ближньою канцелярією, засідання якої, що перетворилися з 1708 р. на постійні, стали називати Консилією міністрів. Цьому новому установі, який включав до свого складу глав найважливіших державних відомств, Петро спочатку нору-чал ведення всіх державних справ під час численних своїх "відлучок".

У 1711 р. було створено новий вищий орган державної влади та управління, що прийшов на зміну Боярській думі. Урядовий сенат. Заснований перед від'їздом Петра I до Прутського походу замість скасованої Консилії міністрів спочатку як тимчасовий урядовий орган, укази якого Петро наказував виконувати так само беззаперечно, як рішення самого царя, Сенат згодом перетворився на постійно діючий вищий адміністративний та контрольний орган у системі управління державою.

Склад Сенату з його створення зазнав ряд змін. Спочатку він складався з призначених государем знатних осіб, яким довірялося управління державою за відсутності царя. Пізніше, з 1718 р., коли Сенат став постійною установою, його склад змінився, у ньому почали засідати всі президенти створених на той час. колегій (Центральних органів державного управління, що прийшли на зміну московським наказам). Однак незабаром виявились незручності такого стану справ. Будучи вищим адміністративним органом у державі, Сенат мав контролювати діяльність колегій, проте робити цього він насправді не міг, оскільки включав до свого складу президентів цих самих колегій ("нині самі будучи в них, як самі себе можуть судити"). Указом від 22 січня 1722 р. було проведено реформу Сенату. Президенти колегій були виведені зі складу Сенату, їх замінили спеціально призначені, незалежні стосовно колегій особи (право засідати в Сенаті було залишено лише за президентами Військової колегії, Колегії закордонних справ та тимчасово - Берг-колегії).

Присутність Сенату збиралася тричі на тиждень (понеділок, середа, п'ятниця). Для провадження справ при Сенаті існувала канцелярія, спочатку очолювана (до заснування посади генерал-прокурора) обер-секретарем (назви посад і звань здебільшого були німецькими). Йому допомагав екзекутор, що стежив за порядком у будівлі, що розсилав і реєстрував укази Сенату. За сенатської канцелярії знаходилися нотаріуса актуаріус(Зберігач документів), реєстраторі архіваріус.Такі самі посади й у колегіях, вони визначалися одним " Генеральним регламентом " .

При Сенаті також були: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстері обер-фіскал.Заснування цих посад мало принципове значення для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (1720) мав приймати всі скарги на неправильне вирішення справ у колегіях і канцелярії Сенату і відповідно до них або примушувати підвідомчі Сенату державні установи до справедливого вирішення справ, або доповідати про скарги Сенату. В обов'язок генерал-рекетмейстера ставилося також суворо стежити, щоб скарги на нижчі органи управління не надходили прямо до Сенату, минаючи колегії. Основними обов'язками герольдмейстера (1722) були збір даних та складання іменних послужних списків дворянського стану, внесення до родоводів дворянських книг осіб нижніх чинів, що дослужилися до унтер-офіцерського чину. Він же мав стежити за тим, щоб більше 1/3 з кожного дворянського прізвища не перебували на цивільній службі (щоб землею не збідніти).

У своїй основній діяльності Урядовий Сенат здійснював практично самі функції, які свого часу належали Боярській думі. Як вищий адміністративний орган у державі він відав усіма галузями державного управління, здійснював нагляд за урядовим апаратом та посадовими особами всіх рівнів, виконував законодавчі та виконавчі функції. Наприкінці правління Петра I Сенату було також присвоєно судові функції, які зробили його найвищою судовою інстанцією у державі.

У той самий час становище Сенату системі державного управління істотно відрізнялося від ролі, що грала у Московському державі Боярська дума. На відміну від Боярської думи, що була становим органом і що ділила владу з царем, Сенат спочатку був створений як суто бюрократична установа, всі члени якої призначалися особисто Петром I і були підконтрольні. Не допускаючи самої думки про самостійність Сенату, Петро прагнув всіляко контролювати його діяльність. Спочатку за Сенатом дивився генерал-ревізор (1715), пізніше для цього призначалися штаб-офіцери гвардії (1721), які чергували в Сенаті і стежили за прискоренням проходження справ у канцелярії Сенату, так і за дотриманням порядку в засіданнях цього вищого державного органу.

У 1722 р. було засновано спеціальну посаду генерал-прокурораСенату, покликаного, за задумом Петра I, забезпечувати зв'язок між верховною владою та центральними органами управління (бути "оком государевим") та здійснювати контроль за діяльністю Сенату. Не довіряючи сенаторам і не сподіваючись на їхню сумлінність у вирішенні справ державної важливості, Петро I цим актом, по суті, встановлював свого роду подвійний контроль ("контроль над контролем"), ставлячи Сенат, який був вищим органом контролю над адміністрацією, у стан піднаглядової установи . Генерал-прокурор особисто доповідав цареві про справи в Сенаті, передавав Сенату волю верховної влади, міг зупинити рішення Сенату, у його підпорядкуванні була канцелярія Сенату. Усі укази Сенату набували чинності тільки з його згоди, він же стежив за виконанням цих указів. Усе це ставило генерал-прокурора над Сенатом, а й робило його, на думку багатьох, першою особою у державі після монарха.

У світлі сказаного спірними видаються твердження про наділення Сенату законодавчими функціями. Хоча спочатку Сенат мав деяке відношення до законотворчості (видав так звані "генеральні визначення", які дорівнювали законам), на відміну від колишньої Боярської думи він не був законодавчим органом. Петро було допустити існування поруч із собою установи, наділеного правом творити закони, оскільки вважав себе єдиним джерелом законодавчої влади державі. Ставши імператором (1721) і реорганізувавши Сенат (1722), він позбавив його будь-якої можливості займатися законодавчою діяльністю.

Мабуть, одним із найважливіших нововведень петровської адміністративної реформи стало створення в Росії дієвої системи державного нагляду та контролю, покликаної контролювати діяльність адміністрації та дотримуватися державних інтересів. За Петра I починає формуватися новий для Росії Інститут прокуратури. Вищі контрольні функції належали генерал-прокурору Сенату. У його підпорядкуванні перебували інші агенти урядового нагляду: обер-прокурори та прокурори при колегіях та в губерніях. Паралельно з цим створювалася розгалужена система таємного нагляду за діяльністю державної адміністрації у вигляді засновуваних на всіх рівнях управління посад фіскалів.

Введення інституту фіскалів стало відображенням поліцейського характеру петровської системи управління, стало уособленням недовіри уряду до органів державної адміністрації. Вже 1711 р. при Сенаті було запроваджено посаду обер-фіскаду. У 1714 р. видано спеціальний указ про розподіл фіскалів за різними рівнями управління. При Сенаті були обер-фіскал і чотири фіскали, при губернських правліннях - чотири фіскали на чолі з провінціал-фіскалом, при кожному місті - по одному або по два фіскали, при кожній колегії також були засновані посади фіскалів. До їхнього обов'язку входило таємно провідувати про всі порушення та зловживання чиновників, про хабарі, розкрадання скарбниці та доносити обер-фіскалу. Доносництво заохочувалося і навіть винагороджувалося матеріально (частина штрафу, що накладається на порушника або хабарника, діставалася фіскалу, що доніс на нього). Таким чином, система донесення зводилася до рангу державної політики. Навіть у Церкві було введено систему фіскалів (інквізиторів), а священиків спеціальним царським указом зобов'язували порушувати таємницю сповіді та доносити владі на сповідуваних, якщо в їхній сповіді містилася та чи інша "крамола", що загрожує інтересам держави.

Вище говорилося, що проведена Петром I модернізація державного апарату не відрізнялася систематичності і строгою послідовністю. Однак при уважному розгляді петровської реформації неважко помітити, що при цьому два завдання залишалися для Петра I завжди пріоритетними та незаперечними. Такими завданнями були: 1) уніфікація органів державного управління та всієї системи адміністрації; 2) проведення через усю адміністрацію колегіального початку, яке разом із системою явного (прокурорського) та таємного (системи фіскалітету) контролю, мало, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

У 1718-1720 pp. були засновані нові органи центрального управління, які отримали назву колегій. Вони замінили собою старі накази та були побудовані за західноєвропейськими зразками. За основу було взято шведський колегіальний устрій, який Петро вважав найбільш вдалим та придатним для умов Росії. Створенню колегій передувала велика робота з вивчення європейських бюрократичних форм та канцелярської практики. Для організації нових установ з-за кордону були спеціально виписані досвідчені фахівці-практики, які добре знайомі з канцелярською роботою та особливостями колегіального устрою ("в правостах вправних"). Запрошувалися і бранці-шведи. Як правило, у кожній колегії з іноземців призначалися по одному раднику або асесору, по одному секретарю та шрейберу (писарю). У той самий час на вищі керівні посади у колегіях (президентів колегій) Петро прагнув призначати лише російських; іноземці зазвичай вище віце-президентів не піднімалися.

Засновуючи колегії. Петро виходить з думки, що "правління соборне в державі монаршому є найкраще. Перевага колегіальної системи бачилася в оперативнішому і в той же час об'єктивному вирішенні справ ("одна голова - добре, дві - краще). Вважалося також, що колегіальний устрій державних установ дозволить суттєво обмежити свавілля вищих чиновників і, що не менш важливо, вижити один із головних вад колишньої наказної системи -повсюдне поширення хабарництва та казнокрадства.

Свою діяльність колегії розпочали у 1719 р. Усього було створено 12 колегій: Іноземних справ, Військова, Адміралтейська (морська), Штатс-контори (відомство державних витрат), Камер-колегія (відомство державних доходів), Ревізійна-колегія (що здійснювала фінансовий контроль) , Юстіц-колегія, Мануфактур-колегія (промисловість), Берг-колегія (гірнича справа), Комерц-колегія (торгівля), Вотчинна та Духовна колегії. Формально колегії були підпорядковані Сенату, який контролював діяльність колегій і надсилав їм свої укази. За допомогою призначених у колегіях прокурорів, які перебували у підпорядкуванні генерал-прокурора Сенату, Сенат наглядав за діяльністю президентів колегій. Однак насправді якоїсь чіткої одноманітності в субординації тут не було: не всі колегії однаково підкорялися Сенату (Військова та Адміралтейська колегії мали значно більшу самостійність порівняно з іншими колегіями).

Кожна колегія становила свій регламент, що визначав крутий її дій і обов'язків. Указ від 28 квітня 1718 р. ухвалював скласти регламент всім колегіям виходячи з Шведського статуту, застосовуючи останній до " становища Російської держави " . З 1720 був також введений "Генеральний регламент", що складався з 156 розділів і був спільним для всіх колегій.

Подібно до наказів XVII ст. колегії складалися з загальної присутностіі канцелярії.Присутність складалася з президента, віце-президента, чотирьох (іноді п'яти) радників та чотирьох асессорів (загалом не більше 13 осіб). Президент колегії призначався царем (пізніше імператором), віце-президент - Сенатом із наступним твердженням імператором. Колежську канцелярію очолював секретар, у підпорядкуванні якого перебували нотаріус чи протоколіст, актуаріус, перекладач та реєстратор. Всі інші канцелярські чиновники називалися канцеляристами та копіістами та займалися безпосереднім провадженням справ за призначенням секретаря. Присутність колегії збиралася у спеціально відведеній для цього кімнаті, прибраній килимами та гарними меблями (збори у приватному будинку забороняюсь). Ніхто не міг зайти без доповіді до "камори" під час засідання. Сторонні розмови у присутності також заборонялися. Засідання проводилися щодня (за винятком свят та неділі) з б год або 8 год ранку. Усі питання, які обговорювалися на засіданні присутності, вирішувалися більшістю голосів. У цьому суворо дотримувалося правило, за яким під час обговорення питання думки висловлювалися всіма членами присутності по черзі, починаючи з молодших. Протокол та рішення підписувалося всіма присутніми.

Запровадження колегіальної системи значно спрощував (з погляду усунення колишньої плутанини у системі наказного управління) і робило ефективнішим державний апарат управління, надавало йому деяке однаковість, чіткіші компетенції. На відміну від наказної системи, основу якої лежав територіально-галузевий принцип управління, колегії будувалися за функціональним принципом і було неможливо втручатися у сферу діяльності інших колегій. Не можна, однак, сказати, що Петру I вдалося повністю вижити недоліки колишньої системи управління. Не вдалося не тільки побудувати сувору ієрархію рівнів управління (Сенат - колегії - губернії), а й уникнути змішування колегіального початку з особистим, що лежав в основі старої наказної системи.

Так само як і в наказах, у новостворених колегіях останнє слово часто залишалося за начальницькими особами, в даному випадку за президентами колегій, які разом із приставленими до колегій для контролю над їх діяльністю прокурорами своїм втручанням підміняли колегіальний принцип прийняття рішень одноосібним. Крім того, колегії не замінили всіх старих наказів. Поруч із ними продовжували існувати наказні установи, звані або канцеляріями, або, як і раніше, наказами (Таємна канцелярія. Медична канцелярія, Преображенський наказ, Сибірський наказ).

У результаті петровських державних перетворень відбулося остаточне оформлення абсолютної монархії у Росії. У 1721 р. Петро прийняв титул імператора. У низці офіційних документів - Військовому статуті, Духовному регламенті та інших юридично закріплювався самодержавний характер монаршої влади, якій, як гласив Духовний регламент, "коритися сам Бог за совість наказує".

У загальному руслі завершальної стадії процесу складання абсолютної монархії у Росії перебувала проведена Петром I реформа церковного управління, результатом якої стало скасування патріаршества та остаточне підпорядкування Церкви державі. 14 лютого 1721 р. було засновано Святіший урядуючий синод, який замінив собою патріаршу владу та влаштований за загальним типом організації колегій. У підготовленому для цієї мети Феофаном Прокоповичем (одним із головних ідеологів петровської реформації) та відредагованому самим царем "Духовному регламенті" прямо вказувалося на недосконалість одноосібного управління патріарха, а також на ті політичні незручності, які походили від перебільшення місця та ролі патріаршої влади . Рекомендувалася колегіальна форма церковного управління як найзручніша. Сформований на цій основі Синод складався з 12 членів, які призначалися царем із представників духовенства, у тому числі вищого (архієпископів, єпископів, ігуменів, архімандритів, протоієреїв). Усі вони при вступі на посаду мали приносити присягу на вірність імператору. На чолі Синоду стояв обер-прокурор (1722), призначений для нагляду за його діяльністю та особисто підпорядкований імператору. Посади в Синоді були такими ж, як і в колегіях: президент, два віце-президенти, чотири радники та чотири асесори.

При Петра I у ході реформування державного апарату, що супроводжувався інституціоналізацією управління, поширенням та активним впровадженням принципів західноєвропейського камералізму, було переважно перебудовано колишню традиційну модель державного управління, на місці якої починає формуватися сучасна раціональна модель управління державою.

Загальним підсумком адміністративної реформи стали затвердження нової системи організації державної служби і перехід у рамках раціональної бюрократії, що формується до новим принципам комплектування апарату державних установ. Особливу роль цьому процесі покликана була зіграти введена Петром I 22 лютого 1722 р. Табель про ранги, яку прийнято вважати сьогодні першим у Росії законом про державну службу, що визначав порядок проходження служби чиновниками та закріплював правове становище осіб, які перебували на державній службі. Її основне значення полягало в тому, що вона принципово розривала з попередніми традиціями управління, втіленими в системі місництва, і встановлювала новий принцип призначення на державні посади. принцип службової придатності. Водночас, центральна влада прагнула поставити чиновників під жорсткий контроль держави. З цією метою було встановлено фіксований розмір окладу державних чиновників відповідно до посади, суворо каралося використання посадового становища з метою отримання особистої вигоди ("хабарництво" і "хабарництво").

Введення "Табелі про ранги" було тісно пов'язане з проведеною Петром I повою кадровою політикою у державі. При Петра I дворянство (яке з цього часу іменувалося шляхетством) стає основним станом, з якого черпалися кадри для державної цивільної служби, яка була відокремлена від служби військової. По "Табелі про ранги" дворяни як найбільш освічений шар російського суспільства отримували переважне право на державну службу. Гелі на державну посаду призначався педворянин, він набував прав дворянства.

Петро жорстко вимагав від дворян відбування державної служби як їхнього прямого станового обов'язку: всі дворяни повинні були служити або в армії, або на флоті, або в державних установах. Вся маса служивих дворян була поставлена в пряме підпорядкування Сенату (раніше вони перебували у віданні Розрядного наказу), який здійснював усі призначення по цивільній службі (за винятком перших п'яти вищих класів). Облік придатних до служби дворян і кадрове забезпечення державної служби були покладені на Сенату, що знаходився при Сенаті. герольдмейстера, який повинен був вести списки дворян та надавати Сенату необхідні відомості щодо кандидатур на вакантні державні посади, суворо стежити, щоб дворяни не ухилялися від служби, а також наскільки можна організовувати професійну підготовку чиновників.

З введенням "Табелі про ранги" (табл. 8.1) було знищено колишній поділ дворян на станові групи (московські дворяни, городові, діти боярські), і були введені сходи службових класних чинів,безпосередньо пов'язаних із проходженням військової чи цивільної служби. "Табель про ранги" встановлювала 14 таких класних чинів (рангів), що дають право обіймати ту чи іншу класну посаду. Заняття класних посад, що відповідають чинам з 14 до 5, відбувалося в порядку просування по службі (кар'єрного зростання) починаючи з нижчого чину. Вищі чини (з 1 по 5) присвоювалися за волею імператора за особливі заслуги перед Батьківщиною та монархом. Крім посад державної цивільної служби, статус яких визначався "Табеллю про ранги", існувала величезна армія нижчих канцелярських службовців, що становлять так зване.

Таблиця 8.1. Петровська "Табель про ранги"

Особливістю петровської "Табелі про ранги", що відрізняла її від аналогічних актів європейських держав, було те, що, по-перше, вона тісно пов'язувала присвоєння чинів з конкретною службою тих чи інших осіб (для осіб, які не перебувають на державній службі, класні чини не передбачалися), по-друге, в основу просування за посадою було покладено не принцип заслуг, а принцип вислуги(Необхідно було починати службу з нижнього чину і служити в кожному з чинів встановлену кількість років). Подібним чином Петро мав намір вирішити одночасно два завдання: змусити дворян надходити на державну службу; залучити до державної служби вихідців з інших станів, котрим опинитися на державній службі означало єдину можливість отримання дворянства - спочатку особистого, а перспективі і спадкового (по досягненню VIII класного чину).